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某扶贫项目绩效审计案例
  • 作者:金贝财税
  • 发表时间:2020-10-14 18:06
200×年10月至次年2月,某审计机关对国外贷款扶贫N项目(以下简称N项目)情况进行了审计,揭示了影响项目目标实现的主要原因,推动改善了既有项目管理,取得了良好成效。
 
一、背景介绍
 
N项目总投资10亿元人民币,其中利用国外贷款1000万美元。项目构成较复杂,覆盖面广,项目区包括A、B、C三个城市和12个国定贫困县。A、B、C三市实施的硬贷项目主要建设内容是实施林业、蔬菜种植、水产养殖和低收入者住房项目。12个贫困县实施的软贷项目主要建设内容是农业、教育、卫生、基础设施、二三产业、劳务输出、机构建设、监测等9个分项目,22个子项目。各市、县政府分别与H省财政厅签订了贷款转贷协议,由各市、县财政承贷承还。
 
这次绩效审计,主要是对实施硬贷项目的A、B、C三个市,实施软贷项目的12个国定贫困县中的D、E、F三县以及H省项目办本级实施的项目进行全面审计,审计资金占整个项目资金的56%。此次审计,得到项目实施单位和相关部门的大力支持,审计工作进展顺利。H省审计厅将N项目绩效审计情况的报告报给省人民政府,得到了省人民政府领导的批示,并责令项目办认真整改,同时把整改情况报省人民政府,并同意审计厅提出的审计建议,转请项目办、财政厅、发改委研究改进。
 
贫困生图片
 
二、主要做法
 
(一)确立审计目标
 
绩效审计目标与常规审计目标有所不同,绩效审计目标是通过对资金使用的经济性、效率性、效益性进行评价,促进公共财产支出的经济效益和社会效益的提高。
 
1.评价各市、县项目实施是否达到项目可行性研究报告的总体目标和各分项目建设设计目标。根据抽审部分市、县项目的结果对总体项目进行评投入和产出的量化是比较分析的主要审计任务。除对经济效益鉴定评价外审计人员还要关注社会效益和环境效益方面的成果。
 
2.通过绩效审计,揭露项目重大违纪违规和损失浪费等问题,注重发大案要案线索。分析H省外资引进、外资利用、外资管理中的体制问题和深层次问题,为进一步扩大对外开放、加强国际经济合作和交流、加快扶贫开发工作,加快H省区域经济发展出谋划策,向省人民政府提出合理化建议。
 
3.探索绩效审计理论和实践。这次审计将项目审计、业务培训、理论学习和探讨结合起来,目的是提高审计的效率和效果。
 
(二)确定审计范围、内容和重点
 
1.审计范围
本次审计时间范围是194年至2003年。对相关重要问题,必要时进行延伸和追溯。
 
2.审计内容
(1)审查项目财务收支真实性。要充分利用以往年度审计报告的成果关注以往年度审计发现违规问题的整改情况,避免重复审计,重点关注真实性。
(2)审查遵守财经法规法纪情况。检查以往各级审计机关审计报告反映问题的整改情况和审计决定的执行情况,加强对审计决定不执行的揭露和处加大对审计发现问题的处理力度。
(3)摸清项目投入产出情况。对照可行性研究报告设定的项目目标,制定合理的综合评价指标体系,对项目综合绩效作出客观评价。
 
3.审计重点
(1)关注项目经济效益。审查是否达到项目可行性研究报告设定的目标,重点关注项目效益较差的典型项目,摸清情况,深入剖析,探究问题本质,查明原因。
(2)关注项目还贷能力。关注自身缺少还贷能力从而加重地方财政负担的子项目,分析体制性和机制性原因。
(3)关注项目执行中的违规违纪问题。加大对贪污、挪用、为小集体谋取私利等违法违纪问题的查处力度,注重发现大案要案线索,揭露无偿财政性资金和政策性贷款管理和使用问题,对以往年度审计查出而没有纠正、整改以及这次审计发现的违法违规问题,依法严肃处理
(4)作为绩效审计的重要内容,注重揭露重大损失浪费问题。

 
三、审计成效
(一)硬贷项目
 
扶贫硬贷项目,目前经济效益欠佳,项目执行结果与可行性研究报告和设计要求有一定差距。项目投入产出低,还贷能力差,可持续发展困难。
 
1.项目投入产出率低。一是A市项目总投资20000万元,截至2003年末累计投入产出率仅为3%。利用国外贷款2000万元,其中有1000万元用于实施龙眼项目,项目总体经济效益欠佳,投入产出为负值。截至2003年末,累计收回转贷资金38万元。二是B市项目共投入资金10000万元,累计实现产出700万元,不考虑资金时间价值的影响,投入产出率为7%。三是C市项目投入20000万元,累计产出600万元,投入产出率为3%。
 
2.偿债能力低,财政压力大。由于上述原因,项目投产经济效益不佳直接影响项目偿还贷款的能力。截至审计日,累计应付贷款利息和承诺费60万元,项目执行企业已缴利费4000万5元,利费偿还率为66%,尚欠利费200万元。项目企业偿还贷款本金仅为500万元。由于项目经济效益极差,企业没有利润,偿还贷款利息和承诺费缺乏保障能力,更谈不上偿还本金。目前深中扶贫硬贷项目已到了还款期,为了维护对外信誉,保证按时还款,只能采取才政扣款偿债的方式,加大了地方财政支出的不确定因素,造成地方财政垫付政府外债的压力,影响了财政收支平衡。截至2004年9月,H省财政厅在财政决算中已从B市扣款2000万元,从C市扣款2000万元,而B、C两市财政局在此期间并未将政府外债还款列入支出预算,地方财政陷入被动,政府外债偿债风险日益突出。
 
3.项目可持续发展困难。扶贫项目的可持续发展十分困难。种植项目中的速生核树项目未到伐木期,未来市场如何变化难以预测;龙眼项目由于市场和灾害性气候的影响,目前收入远不能弥补简单再生产投资,也无力还贷同样由于市场变化,按原设计实施水产养殖已不可能,目前的项目也基本失败。由于A市、C市在项目实施过程中比较注重资产产权手续,能保全一定的资产如土地等,如果项目能注入资金,再加上种植项目如速生桉进入伐木期后将实现一定收益,项目仍有可能持续发展。然而对B市项目来说,继续发展十分困难:自1999年下半年以来,项目基本上处于停工状态,其中吗D司的水产养殖项目投入大,产出少,经济效益极差,且项目资金大量投放在海中,很难形成资产,损失很大,公司的生存难以为继,无还贷能力,可持续发展已不可能。乙公司成员早已遣散,只有一名人员负责保管公司资料丙公司1998年已停业,名存实亡,先期投入B市扶贫工业园的财产,B市贴政局已进行了财产抵押。丁公司由于与当地村民的土地租金纠纷问题无法解决,目前也停止生产。
 
(二)软贷项目
 
扶贫软贷项目投资分为生产性和非生产性两种,D、E、F三个县项目总
投资20000元(不含群众投劳折资),其中生产性投资占总投资的65%,包
括农业与土地开发、劳务输出及二、三产业项目;非生产性投资占总投资的
35%,包括教育、卫生、基础设施、监测与机构建设等项目。生产性项目有
直接的经济效益,非生产性项目主要产出是社会效益和扶贫效益。总的说来
软贷项目实施的社会效益和扶贫效益是比较明显的,而经济效益是偏差的。
1.土地与农业开发、劳务输出项目实施效果较好。山地坡改梯和水稻田开发项目见效快,既能防止水土流失,又能改善田地的土质力,农户可以年投资多年收益;种子繁育项目直接和间接的经济效益均较好,项目本身能做到当年投入当年收回成本,产出种子提供给农户种植,提高了农户种植产出的亩产量;玉米饲料田间作物和肉猪项目实现收入快,当年投资当年产生收益,当年收回成本;甘蔗种植是效益较好的项目,但龙眼、竹子、苦丁茶和种桑养蚕效益较差。
 
劳务输出项目解决了农村剩余劳动力出路问题,增加了农民收入,外出务工人员有了一技之长,思想观念得到了更新,对加快农民脱贫致富有一定影响。
 
2.二、三产业项目亏损严重,经济效益差。由于可行性论证不充分、市场变化等原因,二、三产业的经营效益很差。F县项目二、三产业投入资金000万元,截至2003年末,累计亏损900万元,目前大多厂房及机械设备闲置;E县二、三产业投入资金800万元,但效益都很差,设备闲置或者配套土建工程无法动工等均造成资金浪费。
 
3.教育、卫生和基础设施分项目的实施取得较好的社会效益和扶贫效益。项目实施改善了项目区的办学条件,提高了小学入学率和基础教育质量,小
 
学升学率逐年上升;改善了项目区的就医条件,提高了基本卫生服务和医术水平,解决项目乡的群众就医难状况,项目乡的群众健康水平逐年提高,孕产妇、婴幼儿死亡率、法定传染病发病率等比全县平均数低;通路和通水建设项目,对改善项目区基本生活条件效果显著,饮水难、行路难的状况基本解决,大大方便了项目区的群众生产和生活。
 
4.还贷能力差,地方财政垫付债务压力重。由于非生产性项目不能产生直接经济效益,而生产性项目又由于上述诸多原因经济效益差,项目自身还贷来源无保障,造成当地财政被扣款,财政垫付政府债务压力加重。截至2003年末,三个项目县到期应收贷款6000万元,回收率仅为24%。
 
(三)审计建议
 
1.客观审视和评价项目,正视国外贷款项目操作程序的缺陷。
国外贷款项目运作费用高,环节多、要求严、时间长,国际招标采提款报账等规定存在不适用、不经济的问题,建议今后H省的国外贷款项目在谈判阶段应就上述问题据理力争,争取主动权,使项目尽量符合H省的实际情况。
 
2.采取措施保全财产,尽量减少财政损失。
国外贷款项目经济效益普遍偏差,还贷没有可靠来源。财政部门承担转贷的责任,但在转贷时没有办理财产抵押手续,且普遍没有建立还贷准备金也没有纳入财政预算,造成地方财政垫付政府外债的压力,影响地方财政平衡,政府债务风险加大。建议项目区市县政府,对项目现有资产进行财产保全,建立还贷准备金,防止现有资产损失和流失。
 
3.强化项目管理,建立约束机制。
组织对项目进行清理整顿,根据项目现状,采取相应措施,分类强化管理。对于存在的问题,要进一步追究当事人的责任,强化约束机制。
 
4.理顺管理机构与所属公司的关系,提高资金使用效益。
审计结果表明,项目管理机构成立公司参与项目的操作效果不理想。政府实施该项目有明确扶贫目标,公司运作项目却以盈利为目的,两者目标不致,结果暴露了运作模式存在的缺陷。建议今后在类似的项目中,不再批准各级项目管理部门成立任何形式的经济实体参与项目操作,项目管理职能应全部由项目管理部门履行,以确保项目资金专款专用,提高效益。

四、经验总结
(一)项目效益方面。整个项目很理想化,但是与中国的实际情况有很大出入,农户贷款实施项目后效益不佳,造成还款困难,增加了地方财政的还贷压力。今后在项目评估时应慎重考虑,使项目资金真正用在实处,发挥更大更好的效益。
 
(二)审计资源方面。由于审计组成员都是财务专业人员,缺少工程相关专业人员,因此对工程项目方面的资料未进行详细审核,今后对于类似项目应加强审计资源的整合,使项目审计更加全面。

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