当前位置: 主页 > 上海 > 知识学堂 > 审计案例 > 正文

某环保项目绩效审计案例
  • 作者:金贝财税
  • 发表时间:2020-10-14 17:23
环境保护是决定社会经济可持续发展的重要内容,日益受到政府和社会公众的关注。某审计机关200×年对A省四市利用国外贷款实施的M环保项目进行了绩效审计调查,取得了较好的成果。
 
一、背景介绍
改革开放以来,随着工业化、城市化的快速发展,A省的经济发展与人口增长速度超过了其环境承受能力,A省水系水质急剧下降,危及人民生活与身体健康,削弱了该地区经济持续发展的基础。为此,A省从1994年起,利用国外贷款实施了M环保项目,旨在治理区域水环境污染,缓解不断激化的环境保护与经济发展之间的矛盾。项目主要内容是通过利用贷款进口国外先进技术设备,对A省四市污染较为严重的工业企业进行改造,降低其工业污水排放量并提高其经济效益;同时在B、C、D三市建设城市污水处理设施,减轻城市污水排放对河流、湖泊的影响。
 
M环保项目计划投资总额约5亿元,实际投资总额约4亿元。自1994年至201年,实际实施了73个子项目,实际使用国外贷款2000万美元。200年4月,A省向国外贷款机构出具M环保项目完工报告,评价该项目总体成功。而同年国外贷款机构出具的评估结果,对该项目总体评定为不满意。
污水处理设备图

二、主要做法
 
(一)确立绩效审计调查目标
 
1.评价项目总体目标实现情况,项目持续经营(主要是环境、社会、经济三大效益)实现情况以及项目还贷情况。
2.分析项目未实现总体目标的原因。
3.揭露外债资金管理不善、项目效益低下、严重损失浪费和违纪违规问题。
4.调查项目债务偿还、地方财政垫付情况。
5.对国际金融组织贷款和贷款项目投资管理体制、政府外债管理体制改革提出建议。
 
(二)确定审计调查的对象、范围与重点
 
该项目绩效审计调查的对象广泛,涉及A省财政厅、环保厅、发展改革委以及A省四市财政、环保部门和相关项目实施单位。
 
绩效审计调查的范围包括三个层面:一是A省财政厅和环保厅,二是项目涉及的四市财政局和环保局,三是项目实施单位。
 
绩效审计调查的重点为:摸清73个子项目社会、经济和环境效益实现情况,摸清各级财政部门为项目执行单位垫付本息情况,从立项决策、执行管理、后续运营等方面分析影响项目目标实现的因素,并选取典型事例、解剖麻雀,为完成审计调查目标提供例证。
 
(三)选定绩效评价标准
 
M环保项目执行期较长,大部分子项目结束已近十年,项目资料缺失严重,特别是大部分工业子项目执行单位都已关、停、并、转,审计组难以延伸到项目单位深入调查,也难以对竣工时项目目标实现程度进行判断。所以审计调查最大的难点在于:一是评价标准如何确定,二是如何进行审计取证,数据如何采集。经过与负责此次项目审计牵头的A省财政厅多次沟通,双方商定了子项目目标实现程度、环境改善指标实现程度等评估标准,评估的依据和结果均形成审计证明材料由财政部门签章予以确认。
 
1.各个子项目目标实现程度的评价标准
一是项目是否按批准的可行性研究报告内容建设并如期建成;二是项目建成投产后运转是否正常;三是项目单位是否按期悉数还本付息;四是2005年末项目单位、项目设备的状况。
 
如果项目未建成或项目虽建成但未投入使用,为没有实现目标(即项日完全失败);如果项目建成投产但开工率不足、经济效益与预期差距较大、无力还本付息,为部分实现目标;如果项目投产设备运行正常但债务偿还情况不佳,为基本实现日标;如果项目实现可行性研究报告中确定的目标并且还债务情况较好,为实现目标。实现目标和基本实现目标为总体实现目标此外,如果项目单位存在骗贷、擅自改变贷款用途与建设内容等重大违反贷款协议约定的行为,也确定为没有实现项目目标。
 
2.四市环境改善指标实现程度的评价标准
 
一是19950年和200年四市环保投入占其当年GDP的比例(国际通用的环境评估标准为环保投入占GDP的比例。一般来讲,当环保投入达到CDP的3%时,环境污染将得到基本控制,具体表现为不产生新的污染源,原污染源得到削减;若达到5%以上时,则表明环境状况得到改善)。二是截至2000年末,四市向国外贷款机构承诺的工业污水处理率实现情况。三是截至2000年末,四市向国外贷款机构承诺的工业污水排放量的削减情况。数据来源于四市环保局提供的环境统计数据与环境监测站数据。
 
污水处理设备图片
 
(四)审计调查程序与技术方法
 
1.审计调查的主要思路
 
该项目涉及A省省级及四市市县级的众多项目决策管理部门和项目实施单位,如何在人手少、时间紧、资料缺失严重的困难情况下,较好地完成审计调查目标,科学确立审计调查思路和针对不同的对象采取针对性、操作性强、效率高的方式方法,是审计成败得失的关键所在。在审前调查中,审计人员发现部分子项目管理不善,损失浪费严重,一些项目实施单位现已关、停、并、转,未能实现项目预期目标;同时,部分项目还本付息能力低下贷款本息主要由所在地财政部门垫付。审计组经过反复研究,决定以转贷协议、可行性研究报告等立项文件为依据,以财政、环保、工商、审计等部门以及项目单位提供的项目档案资料为对象,综合采用比较分析、实地观察、调查问卷、专家访谈等方法,按照项目立项、实施、后续运营、债务偿还等内容,对73个子项目逐个进行目标实现程度的综合评估,并在此基础上对M环保项目总体目标实现情况进行全面的评价。

2.审计调查的方法与步骤
 
(1)对省财政厅、环保厅审计调查的方法及步骤
 
是摸清项目总体情况,要求财政厅、环保厅填写《M环保项目综合情况调查表》,从立项决策、可行性研究、执行管理等方面分析影响项目目标实现的问题;二是通过审计财政厅项目专户账册,掌握整个项目外资贷款的转贷、本息的回收与归还等资金走向情况。
 
(2)对四市财政局、环保局审计调查的方法及步骤
 
由于大部分项目单位已关、停、并、转,且各市设立的项目办也已撤销,项目执行所在地财政局与环保局作为项目的债权单位与管理部门,是此次审计调查的主要对象,主要方法步骤包括:一是要求各市财政局、环保局填列M环保项目基本情况调查表》《M环保项目综合情况调查表),逐个摸项目前期准备、决策立项审批、项目执行和运转情况,从中发现直接影响项目目标实现的突出问题和原因;二是通过审计四市财政局项目专账户,摸清各级政府和项目管理部门为项目执行单位垫付本息情况、垫付资金来源;三是根据四市向国外贷款机构承诺的环境改善指标,审计组前往各市环保局取得项目执行期间及项目关闭后的具体指标值进行分析比较,确定项目实施的具体成效。
 
(3)对具体项目实施单位审计调查的方法及步骤
 
通过对具体项目实施单位的延伸调查掌握第一手资料,综合分析为完成审计调查目标提供素材和例证,具体方法步骤为:在掌握项目实施情况的基础上,根据项目可行性研究报告、协议和其他立项文件中确定的项目建设内容和应实现目标,分析影响项目目标实现的主要原因,如决策失误、可行性研究偏离实际、规划布局不当、建设管理不善、运营条件不具备、资产闲置严重损失浪费、骗取挪用项目资金、倒卖物资以及借改革之机或制度漏洞造成国有资产流失和逃废外债等。对于建设内容已经实现、项目运作良好的子项目,也应实事求是地作为正面事例进行反映并总结经验。
 
(4)对M环保项目进行总体评价的方法及步骤
 
通过对子项目审计调查后取得的数据和评估的结果进一步进行加工,对M环保项目的总体目标实现情况、主要建设目标完成情况、项目持续经营情况和还贷情况作出客观公正的总体评价,揭示审计调查发现的主要问题,并对项目目标实现情况不理想、项目存在问题的主要原因进行深入剖析。

3.绩效评价
 
(1)项目总体目标实现情况评价
 
20世纪90年代初提出实施M环保项目,充分体现了A省人民政府对境保护具有前瞻性,在大力发展经济的同时意识到了环境保护的重要性。ν环保项目的实施,引进了大量的资金、先进的技术设备和项目管理方法,在一定程度上提高了A省污染防治和处理水平,加强了其经济和环境的协调能力,保障了其经济的可持续发展。但经过审计调查,审计组对M环保项目总体目标实现情况的综合评价为部分实现项目目标。
 
(2)项目主要建设目标完成情况评价
 
一是73个子项目中有28个总体实现了目标,占项目实际贷款总额的51%,占项目数的38%;有22个工业子项目部分实现目标,占项目实际贷款总额的24%,占项目数的30%;有23个工业子项目未实现目标,占项目实际贷款总额的25%,占项目数的32%。
 
工业子项目目标实现情况不理想的主要原因是,20世纪90年代初,A省利用国外贷款的经验不足,贷款项目管理的责、权、利不统一,立项审批项目管理、财务管理和债务偿还严重脱节,没有形成一套科学的政府利用外债投资决策管理机制。另外,项目前期准备时间与项目执行期过长,从项目准备到贷款协议生效前后长达八年,加上国家宏观调控、东南亚金融危机以及企业经营管理不善等主客观因素,一定程度上造成部分项目未建成或建成后未能发挥功效。
 
二是199年至2000年,A省四市环境状况有所改善,在GDP增长63%的情况下,城市环境并未进一步恶化,但环境总体状况仍不容乐观。审计调查表明,除B市外,C、D、E三市总体未实现向外方承诺的环境改善指标。

城市 环保投入占GDP比例 COD(化学需氧量,万吨/年) 污水处理率
  1995年 2000年实际数 1995年 承诺数 2000年实际数 1995年 承诺数 2000年实际数
B 0.57% 1.96% 2.29 1.8 1.64 55.90% 70% 96.74%
C 0.80% 1.80% 10 2.9 6.23 19.60% 90% 61.42%
D 2.24% 2.16% 6.12 消减50% 4.12 77.73% 85% 97.95%
    工业污水达标率      
E 1% 1.95% 52.70% 60% 98.80% 65.40% 100% 87.39%

造成这一问题的主要原因是国际金融组织为M环保项目的生效设定了诸多附加条件,如城市污水处理的私有化改革、居民生活污水排放收费、地区环境指标的改善等。为尽快使项目实施生效,当地政府对上述附加条件均予以承诺,但未能充分预计到未来几年经济高速增长所带来的环境压力,承诺的环境改善指标过于理想化(如D市承诺工业污水处理率2000年达到100%)。部分工业子项目未能建成或未能发挥功效,也在一定程度上影响了环境改善指标的实现。
 
(3)项目持续经营情况评价
 
一是环境效益:城市污水处理子项目建成后,C、D、E三市新增城市污水收集管道170.9公里,新建和扩建污水提升泵站26座,水环境恶化得到抑制,城市水质持续改善。如C市城市污水处理率从1995年的19.6%提升到2000年的61.4%,反映水环境的两大指标DO(溶解氧量)从1995年的0.3PM提高到2000年的1.2PM,COD(化学需氧量)从1995年的9.6PM降低到200年的63PM,城区部分河段“黑臭”现象消失;D市污水处理率从195年的65.4%提升到2000年的87.4%,处理后的水质达到了国家《污水综合排放标准》的一级标准。
 
二是社会效益:项目的实施为A省新增就业3000多人,居民收入水平和生活质量也得到一定程度的改善。
 
三是经济效益:73个子项目中有23个子项目的资金未用于项目建设或项目未建成投产,有22个子项目因为经济效益差未能实现项目总体目标,C、D市有28个子项目已关、停、并、转;四市地方各级财政部门为项目实施单位共计垫付贷款本息1000万元,占收回外资贷款本息的34%,经济效益总体不理想。
 

三、审计成效
 
(一)审计调查发现的主要问题
 
1.部分项目可行性研究质量不高,决策失误。如利用贷款200万美元建设“重芳烃综合利用和污染治理项目”的甲化肥厂由于决策失误,在自身配套能力、吸收能力和偿债能力均严重不足的情况下仓促上项目,资金严重匮乏,加上经营管理不善,项目半途停工,企业破产改制,当地财政部门垫付的贷款本息300万元难以收回。

2.部分地方重引资轻管理,对项目监管不力。如利用贷款800万美元的某化工厂“万吨顺酐改造及环境治理项目”在实施过程中,项目单位器用国外贷款1000万元用于建设办公楼、宿舍楼等非生产性项目,原厂长收受购路被判处有期徒刑10年,对项目实施带来极大负面影响,项目完全失败,当地财政部门垫付的贷款本息1000万5美元已形成损失。
 
3.部分项目设备闲置,损失浪费严重。如利用国外贷款200万美元的某橡胶集团公司“引进炼胶生产装置、治理污染项目”,1995年利用贷款购置的进口设备一直没有开箱。2003年7月,该公司破产后,项目设备拍卖所得仅有200万元,当地财政部门垫付的外资贷款本息300万美元已形成坏账。
 
4.部分项目单位骗取项目资金。如乙石化总厂用已完工项目的发票报账提取国外贷款100万美元用于归还其他债务与补充企业流动资金;丙生物制药有限公司1995年5月已停产,由其负责的贷款项目并未实施,但该公司大股东于1990年5月以其实施国外贷款项目的名义虚报提取贷款80万美元;丁化工厂于1995年至199年先后5次用编造的采购合同、发票,虚报提取国外贷款100万美元,用于归还职工集资款及其他债务等。
 
5.部分项目单位逃废外资债务。如利用贷款600万美元的某化工厂,“采用离子膜法替代离子交换法生产碳酸钾工艺项目”,由于企业自身经营困难部分配套资金不落实等因素,项目中途停建,后随企业停产,项目完全失败。1990年8月,经地方政府协调,该厂与某民营企业签订合同,将所有资产(包括土地使用权)以6000万元的价格转让,用于归还外资贷款、其他债务和安置职工。资产转让后,该厂已是无资产、无土地、无职工的空壳企业当地财政部门垫付的贷款本息800万美元已形成损失。
 
6.部分项目单位改制、重组后悬空外资债务。如利用贷款300万美元的某造纸厂“配套环境影响综合治理项目”失败后,企业重组注销原厂,贷款项目设备转入重组和改制后的企业使用,但国外贷款债务并未按照协议约定由改制后的公司承继,导致地方财政部门为其垫付的贷款500万元债权被悬空。
 
存在上述问题的主要原因:一是政府外债未纳入预算管理,缺乏对举债规模和项目投资的宏观控制;二是政府投资体制不够健全,缺乏对政府外债项目投资决策、设计论证和立项审批的约束机制;三是部分项目可行性研究论证不够,企业对项目发展前景和市场情况预测偏差较大,对自身配套能力、风险承受能力和偿债能力考虑不充分,盲目性和随意性较大,导致决策失误四是国外贷款项目管理部门责、权、利不统一,立项审批、项目管理、财务管理和债务偿还严重脱节,特别是负责国外贷款资金和债务管理的财政部门在项目立项审批和项目实施管理中参与不够,客观上削弱了对项目立项、实施以及后续管理的监督力度;五是项目前期准备时间过长,从项目准备到贷款协议生效前后长达八年,部分项目单位因此丧失了发展的最佳时机或项目最佳盈利期;六是部分项目实施单位法律意识淡薄,违法违规和违反贷款协议约定的情况时有发生。
 
(二)审计建议
 
1.应认真总结、吸取M环保项目的经验和教训,对国外贷款项目严格把关,进行充分的可行性研究,落实“环保优先”的主题,制定切实可行的环境改善指标和经济效益指标,并进一步加强对项目实施和资金使用的监督管理。
 
2.加强政府外债预算管理,建立以风险控制为核心的政府外债管理体制财政部门应将政府外债纳入地方各级政府的财政预算管理和债务控制体系,实行集中统一的预算管理。
 
3.保全政府外债债权,建立责任追究制度。政府外债管理部门要严禁企业借改制之机逃废政府债务,出现此种情况要依法追究有关责任人的责任。
 
4.严格控制政府外债的立项审批,在目前国内资金比较充裕的情况下政府外债管理部门要以适当方式调整政府外债规模,优化政府外债结构,并采取有效措施加大对拖欠政府外债本息的清欠力度。
 
四、经验总结
 
(一)慎重选择和确定绩效审计项目
 
选择和确定绩效审计项目应立足服务于社会经济发展的要求,应将政府重视、公众关注、投资规模较大、对社会经济有较大影响的重点资金、重点行业和重点建设项目优先安排审计或审计调查。
 
(二)开展好审前调查,制订好审计方案
 
围绕审计调查的指导思想和目标,重视并开展好审前调查工作,在摸清情况的基础上,制订并细化审计方案,根据项目具体特点,确定针对性强、操作性强、分工明确的重点审计内容、步骤和方法。

(三)建立被审计单位确认的可操作的效益评价指标体系
 
审计人员应在审前调查阶段对被审计单位或被审计事项的制度和运作有足够的了解,在掌握大量信息的基础上,与被审计单位经过磋商研讨后共同确定一个双方都认可的评价标准。评价标准不必面面俱到,但要能满足实现审计目标的需要,还要有可操作性。如果被审计单位不认可评价标准,不仅最后不会接受审计部门评价得出的结论,而且提出的建议一定不会得到落实。
 
(四)与被审计单位有效沟通,积极争取其理解、支持和配合
 
绩效审计的终极目的是为了帮助被审计单位改进工作,提高绩效水平。这一目的的实现,如果没有被审计单位的理解、配合、支持和对绩效审计的认同是无法实现的。所以,在不影响审计独立性的前提下,审计人员应该自始至终与被审计单位和谐互动,力求提出客观公允、有利于对方认可并接受的审计建议,从而最大限度地发挥审计的作用。

 


相关文章:
  • 招投标审计背后的争论--外资审计案例分析
  • 骗取财政资金私设“小金库”案件查处案例
  • 某城市交通改善顶目计案例
  • 谁该对项目失败负责?
  • 合理不合规,审计该如间评价?-外资审计案例