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某防洪项目审计案例
  • 作者:金贝财税
  • 发表时间:2020-07-26 01:38
200×年,某审计机关对B河防洪项目年度执行情况进行审计,关注民,发现项目执行中存在的一些问题。
 
一、背景介绍
(一)被审计项目基本情况
1998年长江、松花江(嫩江)大水之后,为实现“灾后重建、整治江湖、兴修水利”,中国政府与某国外贷款机构(以下简称贷款机构)合作实施了防洪领域第一个贷款项目—B河防洪项目。该项目概算20亿元,其中内资10亿元,外资1.5亿美元(国外贷款),主要用于B河下游干堤修复和加固,旨在通过加固B河下游于堤和加强防洪工程措施建设,完善防洪管理体系,提高B河下游防洪能力和防洪部门的管理水平,保障B河下游沿岸人民的生命财产安全。2002年9月,贷款协定正式生效。项目由水利部B河水利委员会(以下简称河委会)负责执行。
 
(二)审计项目基本情况
改革开放以来,我国利用了大量国际金融组织与外国政府的贷援款,这国外贷援款机构要求在项目执行期内,每年由独立的审计机构对项目执行情况开展审计并出具公证审计报告。我国政府与国外贷援款机构在项目贷款协定中明确规定每年由国家审计机关独立对国外贷援款项目进行审计,出具公证审计报告,这为从项目初期阶段、实施阶段直至项目后期维护等全过程跟踪审计创造了有利条件。同时,对关乎民生,如农业、水利、卫生、基础设施和大型政府公共投资等国外贷援款项目,对其开展绩效审计,提高国外贷援款资金配置、使用的经济性、效率性和效果性,是十分必要的,也是审计机关立足民生、心系群众,履行民生审计的根本体现。
 
《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》要求“把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点”,“民生审计不仅体现了审计机关的价值,同时,也为审计机关贯彻落实科学发展观指明了出路和方向。在日益关注民生的今天,国外贷援款项目绩效审计出路在哪里?为什么审?审什么?怎么审?这都需要我们积极探索。基于这样的背景,本案例是将维护群众利益作为国外贷援款项目审计工作的出发点,将公证审计与绩效审计有机结合,将经济性、效率性和效果性作为评价依据,力图对B河防洪项目进行绩效审计评估,为外资绩效审计理论与实践抛砖引玉。
 
二、主要做法及审计成效
(一)确立审计思路
《贷款协定》是指导项目建设的主要依据,该协定明确要求按照国外贷援款机构确定的标准选择子项目,对大量易受洪水影响的居民区、贫困率高于项目区平均水平的农村贫困地区、对环境无不利影响地区,以及没有或很少有非自愿征地和移民的子项目予以优先安排。
 
《贷款协定》还特别指出:对于拟实施滩区安全建设子项目的地区,当地政府应提供一份被国外贷款机构接受的书面确认书,说明子项目中所有住户的搬迁都是自愿的;在可行性研究报告中需提出河委会、地方政府和受益者之间的费用分摊办法;当地政府也应保证有足够的资金负责公共设施和公共事业建设、永久和临时农田征用、住房搬迁赔偿、老村台还耕或作其他农业用地等工作;中国政府应要求地方政府在新村台竣工后两年内完成贫困户住房和公共设施的建设工作;对需要征地和移民的子项目应编制详细的移民规划,及时赔偿受子项目征地影响的所有人员并按照移民规划进行安置,以便他们至少能够维持原生活水平;聘请一个独立的、有资格、为贷款机构所接受的机构,在项目实施期间监督移民应得到的权利;遵守环境方面的所有法律、法规和国外贷款机构环境导则,同时按要求实施环境补救措施。
 
因国外贷援款机构在移民安置、环境保护、质量监督和工程评价等方面都有比较严格的要求,我国政府在这些方面也做了郑重承诺,故我们在审计中关注项目建设管理、保证项目资金发挥效益的同时,更加关注群众生命财产安全问题,从移民安置搬迁、生态环境变化等角度,进行深入剖析,突出对事关人民群众切身利益的民生事项进行重点审计,切实维护群众利益。
 
(二)确定项目建设范围、内容和目标
中国政府与贷款机构签订的项目贷款协定和国务院批准的项目可行性研究报告中对项目建设范围和内容均做了明确规定。项目建设范围为B河某大型水利工程以下河段,涉及C省、D省的10个地(市)、19个县(区)。项目建设内容分为洪水管理、防洪工程、村台建设、项目管理四类。其中:洪水管理包括水库运用研究,某大型水利工程运用对库区的淤积和冲刷及下游河势变化的分析,建立物理和数学模型,在现场对各种洪水保护工和河道整治工程进行测试等;防洪工程包括加固现有101公里防洪大堤,修建24.3公里河道整治工程,对P湖滞洪水库围坝进行加固等;村台建设包括在频紧遭受洪水的黄河滩区修建村台,使其达到防御20年一遇洪水的安全标准,建设或改造撤退道路,新建生产和撤退桥梁等;项目管理包括对项目的实施进行监督管理,对后选子项目的经济评价和移民安置、社会和环境问题的评价等。

 
项目的目标是,让100公里左右的堤防达到防洪标准,并使其成为防拱保障线、抢险交通线、生态景观线;基本解决P湖滞洪区围坝的大面积渗水问题;解决B河下游低滩区群众就地避洪;提高水文预报、防灾减灾、工程维护等方面的管理水平。
 
(三)审计实施主要内容
1.关注滩区群众移民安置搬迁
B河滩区安全建设工程是B河防洪项目中四个子项目之一,静态投资2.5亿元,占项目静态总投资的9.2%,在整个项目中占有重要地位。项目采取自营方式,由河委会组织建设,修建14个能够抵御20年一遇洪水标准的避水村台。其中村台和撤退道路及桥梁利用国外贷款和中央政府投资建设,电力供水、学校等公共设施由地方政府建设,房屋由群众自筹。当发生低于设计标准的洪水时,居住在滩区5个县、45个村庄、4.15万人可免受洪水威胁当超过设计标准洪水时,这些人员能够及时撤退。
 
2004年审计中发现,项目启动已近两年,F县滩区村台建设工程仍未按计划开工建设。审计人员立刻着手调查,获悉造成村台建设工程迟迟未能开工建设的原因是:该贷款项目F县滩区3个村庄村台建设项目立项之后,2003年8月B河发生秋汛,F县滩区洪水漫滩,滩区受淹面积6.71万亩,平均水深1.2米,4980户房屋倒塌,受灾人口17579人。国家相关管理部门同意“F县滩区搬迁到堤外的群众3486户、12305人实施移民迁建安置”。该部分群众不含贷款项目已安排的3个村台建设项目涉及的群众。F县政府提出变更滩区避水村台项目设计,要求将该项目投资1989万元改为实施移民迁建,与移民迁建项目合并实施,实现对16个行政村的整体搬迁。因F县政府提出的项目建设内容变更要求不符合该项目贷款协议的规定,也不符合贷款机构支付条件,因此,河委会不同意变更项目实施方案,但双方未达成一致意见。审计人员赴F县B河滩区调查,发现该地属于低滩区,漫滩频率高,灾害频繁,群众自行修筑的避水村台面积小、标准低,多次洪水造成泥沙淤积,已失去了抵御洪水的能力。一且再遇B河洪水漫滩,群众的生命财产安全将受到严重威胁,因此尽快解决问题、迅即启动项目建设迫在眉睫。审计人员意识到该问题的严重性,立即督促河委会和地方政府在深入调查研究的基础上确定项目实施方案,并尽快予以实施,使项目能够按计划完成,发挥防洪效益。F县政府与河委会磋商,最终做出取消F滩区安全建设项目的决定。
 
2007年第四次对该项目审计时,项目建设已近尾声,审计人员再次专程赴村台所在地现场察看,发现虽然滩区村台已基本完成并移交地方政府,但应由地方政府建设的学校、医院、水电等村台公共设施仍处于起步阶段,仅D省Q县部分群众搬迁至村台居住,其他县群众建房和搬迁工作进展缓慢,已投资1亿元的村台处于闲置状态,未达到《贷款协定》中承诺的“借款国应使地方政府确保在新村台竣工后两年之内完成贫困户住房和公共设施的建设工作”。审计人员意识到:一且出现较大洪水,群众生命财产安全仍将受到严重威胁。审计人员积极奔走,在河委会和地方政府之间“穿针引线”:一方面督促地方各级政府从维护国家声誉出发,积极筹措项目配套资金,安排公共设施建设,并利用转移支付资金对特困户和五保户给予适当补偿,确保所有滩区群众都能按期迁居新台;另一方面协助河委会同国外贷款机构沟通协商,给各级地方政府和当地群众争取更多的建设和搬迁时间。最终贷款机构同意了河委会的意见,给B河滩区安全建设工程又争取到了一年半的时间。
 
2.关注失地农民征地补偿
《贷款协定》中要求“借款国应该让相关管理部门和河委会确保及时赔偿受项目征地影响的所有人员,按照移民规划对他们进行安置,以便使他们至少能够维持原生活水平”。
 
审计人员发现,按照《中华人民共和国土地管理法》及国土资源部、国家经贸委、水利部联合下发的《关于水利水电工程建设用地有关问题的通知》(国土资发[20011355号)的有关规定,项目执行的土地补偿费和安置补助标准以《中华人民共和国土地管理法》确定的下限为依据,按照所征土地前三年平均年产值的10倍标准赔偿,但该标准同当地其他行业土地征用标准相比偏低。如某县堤防建设子项目涉及的7个乡处于W油田地区,油井占地执行的移民补偿标准就高出该项目执行的标准。不同的项目采用不同的征地补偿标准,势必使建设单位与地方政府和移民群众产生矛盾,致使征地手续无法办理,土地权属关系不能变更,有些地方已引发群众集体上访和行政诉讼,给防洪工程建设和当地社会稳定带来隐患。这些问题在土地容量较小的地区尤为突出。为此,审计建议有关部门在制定征地补偿和安置补助费标准时,应考虑当地实际情况确定统一的执行标准,保护失地农民的合法利益。河委会及时调整了补偿标准,在2004年10月前开始的项目,按照所征土地前三年平均年产值的10倍标准进行赔偿;在此之后开工的项目,按年产值的16倍标准进行赔偿。群众的利益再次得到维护。
 
3.关注生态环境变化与安全
工程建设对周围环境的影响一直为国外贷款机构所重视。在项目评估阶段,贷款机构将环境评价划分为B类,明确提出“利用结余水灌溉,或循环利用防御过程中的泥浆,或将其抽排入B河”、“避免淤区退水影响附近农田”等诸多减轻环境破坏的措施。
 
审计人员多次对项目建设单位和施工单位履约情况进行现场检查,了解弃土弃渣、学校搬迁、工程作业、道路尘扬、积水退水、水土流失、噪声污染等对地下水、水质以及取水口的影响、对自然保护区的影响、对基本农田的影响、对人群健康的影响、对生态植被的影响等。在一次对在建标准化堤防工程进行现场检查时发现,某地部分施工单位在堤防加固工程中,采取近B河大堤挖掘取土方式修筑黄河堤防,在B河大堤两侧形成大小几十个坑塘。其中背河坑塘3个,距大堤垂直距离100多米,面积最大的一个坑塘达300多亩;临河坑塘10余个,距离大堤最近为120米,面积最大的一个坑塘为145亩。审计人员脑海中立即联想到政府多次禁止在河道内非法采砂,以防对B河河道冲淤、河势变化及防洪工程产生影响。这些B河大堤两侧大大小小的坑塘又会对防洪产生什么影响呢?审计人员对近堤取土行为产生了质疑:施工设计方案为在B河河道内放淤固堤,既降低河床,又能缓解B河“二级悬河”的问题,且不会对大堤周围环境和农田造成破坏;而部分施工单位近堤取土,虽然加固了河堤,但未减少河流含沙量,也未降低河床。这种施工方式对B河大堤有无安全隐患?对周围环境有无致命破坏?审计人员抱着孜孜以求的学习态度和锲而不舍的工作精神,咨询有关专家,得到B河水利专家“考虑到B河大堤及堤基情况的复杂性,一且取土坑内发生险情,不易及时发现,因此该堤段在防汛期间,应重点加强观察,确保堤防安全”的结论和意见。审计人员立刻制止了这种对防洪安全带来不利影响的近堤取土行为。
 
三、经验总结
审计后,我们常常在思考,F滩区安全建设项目为什么会取消?滩区群众为何迟迟不能搬迁至已建成的村台居住?如何解决滩区内其他现有避水村台不成规模、标准低、质量无保证、信息发布不畅、撤退困难、群众生命财产安全无可靠保障等问题?滩区安全工程搬迁群众、堤防加固工程搬迁群众生活质量会不会提高?如何给予移民和移民地区以政策扶持,促进其致富和可持续发展?
 
带着这些思考,我们进一步发现,B河防洪项目选择频繁遭受洪水威胁的低滩区建设避水村台,而B河滩区本身经济基础薄弱,如滩区安全建设工程选择的F县、G县均属于国家级贫困县,地方政府财力有限,配套资金难以筹集,加之群众生活水平较低,建房资金筹措困难。据调查,较之于2004年国家有关部委批复的对F县B河滩区其他群众的移民迁建方案,该贷款项目涉及的灾区群众对修建村台的方案更为欢迎。实行移民迁建安置的群众,虽能从根本上解决滩区群众安全避洪问题,但由于F县当地土地有限,仅能在滩区外保证这些群众的生活用地,群众仍需回到滩区来耕种生产,居住地与耕种地间距较远,生产生活极不方便。但最终因F县政府无法筹集足额的配套资金,且对同一滩区群众实施两种项目方案难以协调,而建议取消该县村台项目。
 
因此,我们强烈建议:首先,有关部门在制订安置搬迁方案应考虑地方政府和当地群众的经济能力,提高中央财政出资比例,减少经济欠发达地区政府和群众出资比例;其次,国家应出台针对B河滩区的征地补偿和移民安置政策,对B河滩区移民群众以政策扶持;最后,地方政府应利用转移支付资金对特困户和五保户给予适当补偿,确保所有滩区群众都能按期迁居新台。维系B河健康生命、确保B河安澜的梦想不仅仅是保护B河大堤安全,还要让B河两岸群众过上幸福的生活。
 
该项目审计,体现了两个特点:

1.从关注民生角度开展审计。审计人员参照项目《贷款协定》以及贷款机构环评导则,采用审阅资料、深人现场一线察看等审计方法,从关注直接受项目影响的群众利益出发,逐项检查分析项目相关利益群体对项目的要求以及实现程度,更多地从社会角度来评价项目对区域群众生产生活的影响,有效地揭示了影响民生效益的问题,具有较新的绩效审计视角。
 
2.实现公证审计、跟踪审计、绩效审计有机结合。审计人员利用六年来对项目年度执行情况公证审计的便利条件,探索民生资金跟踪审计模式,立足民生,心系群众,使民生审计从事后审计逐步向全过程跟踪审计转变,全方位监督国外贷援款项目资金使用情况,并对项目绩效进行科学评价,促进国外贷援款项目发挥效


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